黑龙江民强律师事务所 丁宁
2023年2月，最高人民法院印发《关于办理申请执行监督案件若干问题的意见》（以下简称《执行监督意见》），当时该消息在笔者朋友圈被广为转发，可见大家对民事执行程序中的突出问题和执行监督案件办理实践中的难点痛点还是深有感触，对执行监督这一法院内部监督程序保障“切实解决执行难”目标的实现还有更多期待。本文就来聊聊这份意见到底有何亮点。
一、什么是执行监督
民事执行监督是指具有监督权的机关认为受其监督的民事执行机关在执行程序中作出的裁定、决定、通知或具体执行行为不当或者存在错误，要求受监督的民事执行机关予以矫正的法律制度。
广义的执行监督包括内部监督和外部监督。外部监督是指检察机关对民事执行活动实行的法律监督。而通常在法院语境下的执行监督主要指法院内部监督，即上级人民法院依法监督下级人民法院的执行工作，最高人民法院依法监督地方各级人民法院和专门法院的执行工作。
实践中，根据过往经验总结，人民法院的内部执行监督方式主要有以下几种：
一是指令纠正。上级法院发现下级法院在执行中作出的裁定、决定、通知或具体执行行为不当或有误的，应当及时指令下级法院纠正，并可以通知有关法院暂缓执行。下级法院收到上级法院的指令后必须立即纠正。如果认为上级法院的指令有错误，可以在收到该指令后5日内请求上级法院复议。
二是裁定纠正。下级法院对上级法院的纠正，请求复议，上级法院认为请求复议的理由不成立，而下级法院仍不纠正的，上级法院可直接作出裁定或决定予以纠正，送达有关法院或当事人，并可直接向有关单位发出协助执行通知书。
三是裁定不予执行。上级法院发现下级法院执行的仲裁裁决书、公证债权文书等非讼法律文书有不予执行事由，应当依法作出不予执行裁定而不制作的，可以责令下级法院在指定时限内作出裁定，必要时可直接裁定不予执行。
四是限期执行。上级法院发现下级法院的执行案件（包括受委托执行的案件）在规定的期限内未能执行结案的，应当作出裁定、决定、通知而不制作的，或应当依法实施具体执行行为而不实施的，应当督促下级法院限期执行，及时作出有关裁定等法律文书，或采取相应措施。
五是提级或指定执行。对下级法院长期未能执结的案件，确有必要的，上级法院可以决定由本院执行或与下级法院共同执行，也可以指定本辖区内其他法院执行。
六是依审判监督程序处理。上级法院在监督、指导、协调下级法院执行案中，发现据以执行的生效法律文书确有错误的，应当书面通知下级法院暂缓执行，并按照审判监督程序处理。
七是暂缓执行。上级法院在指令纠正及命令下级法院依审判监督程序处理时，除了可通知暂缓执行外，上级法院在申诉案件复查期间，也可对生效法律文书暂缓执行。在此情形下，有关审判庭应当将暂缓执行的通知抄送执行机构。上级法院通知暂缓执行的，应同时指定暂缓执行的期限。暂缓执行的期限一般不得超过3个月。有特殊情况需要延长的，应报经院长批准，并及时通知下级法院。暂缓执行的原因消除后，应当及时通知执行法院恢复执行。期满后上级法院未通知继续暂缓执行的，执行法院可以恢复执行。
八是追究责任。下级法院不按照上级法院的裁定、决定或通知执行，造成严重后果的，按照有关规定追究有关人员和直接责任人员的责任。
上述八种执行监督方式是根据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（1998年施行、2020年修正）第十三章的规定总结的。大家可以发现，看似上级法院几乎可以对下级法院在执行程序及其衍生程序中作出的一切裁定、决定、通知、行为予以监督，但是“样样都能管”必然会出现“样样都不管”的尴尬局面。此前笔者了解到，高级法院对执行监督案件的立案受理审查是非常严格的，到后期一年立不了几个“执监”案号，就是这种矛盾的具体体现。
由此看来，最高院此次发布《执行监督意见》，对执行监督案件的立案受理范围、案件办理期限和程序、四级法院职责划分和救济途径指引进行明确，就很有必要。
二、亮点解读
（一）明确执行监督案件受案范围
本次《执行监督意见》明确，执行监督案件的受案范围应当集中在执行行为异议方面，即当事人、利害关系人认为人民法院执行行为存在违反法律规定的情形，对执行行为异议的复议裁定不服，方可向复议法院的上一级人民法院申请执行监督。但是，执行行为异议及其复议不是执行监督的前置程序，即如果当事人、利害关系人没有提出执行异议或提出执行异议但未申请复议，也可以直接向人民法院申请执行监督，只不过监督法院的层级要对应相应的异议、复议法院。
此外，《执行监督规定》对执行申诉信访向执行监督程序的转化进行了注明，即人民法院在办理执行申诉信访过程中，发现信访诉求属于执行行为异议的，可以转为执行监督案件办理。
需要特别注意的是，这里的“执行行为违法”应当属于积极违法，即法院执行过程中采取的控制、处置等行为违反法律规定。如是消极违法，像申请执行人认为人民法院应当采取执行措施而未采取的，一般不立执行异议案件，执行法院的上一级人民法院可以根据当事人的申请直接监督，作出督促执行令或裁定提级执行、指定执行。至于这个“一般情况”所对应的“特殊情况”具体是指什么，还需要实践总结。
（二）指引当事人转向正确的救济途径
最高院在《执行监督意见》中指出了4种不应在执行复议或执行监督程序中处理的情形，并指明了对应的救济途径，即对案外人异议裁定不服的，应当转入审判监督程序或提起案外人异议之诉；对变更、追加当事人申请的裁定不服的，应当转入执行异议之诉；仲裁裁决不予执行不服的，应当重新申请仲裁或向人民法院起诉；对公证债权文书不予执行不服的，应当向法院起诉。
同时，最高院还列明了2种不予受理执行监督申请的情形，即针对人民法院就复议裁定作出的执行监督裁定提出执行监督申请的；在人民检察院对申请人的申请作出不予提出检察建议后又提出执行监督申请的。这里需要注意的是，如果当事人未申请复议，甚至未提出执行行为异议，而是直接向执行法院/复议法院申请执行监督，对监督结果不服的，上一级法院能否受理监督申请，需要深入研究。
笔者的初步判断是可以向上一级法院再次申请执行监督。
（三）明确执行监督提起期限
在过往案件中，我们总是能看到十几二十年前的执行裁定通过执行监督程序被撤销，如不限制执行监督的申请期限，必将影响司法效率和裁判权威，也不利于纠纷的化解和当事人权益的保护。故此，最高院在本次《执行监督意见》中明确，执行监督的申请期限参照申请再审的相关规定，即应当在执行复议裁定发生法律效力后六个月内提出。
如申请人因超过提出执行异议期限或者申请复议期限向人民法院直接申请执行监督的，应当在提出异议期限或者申请复议期限届满之日起六个月内提出。
三、最高院受案条件解读
最高院执行监督案件的受理条件一直颇受最高院法官诟病，《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第71条的一句“最高人民法院依法监督地方各级人民法院和专门法院的执行工作”，让全国的申请人一想到执行监督下意识的反应就是“去北京”，全国的执行法官一看到执行监督案件下意识的反应就是“这是高院/最高院的活儿”，好像不是高院/最高院法官就办不了执监案件、不去北京就得不到公平正义。
无疑，这种受案模式和案件分工是不健康且低效的。故借本次发布《执行监督意见》之机，最高院用了6条900余字对最高院执行监督案件的受案条件进行了制度设计，其核心就是限缩最高院受理执行监督案件的范围。
下面我们就看看哪些案件才能得到最高院的“青睐”。
首先，执行监督案件原则上由高级人民法院管辖，即便是申请人对高级人民法院作出的执行复议裁定不服的，也应当向原审高级人民法院申请执行监督。只有在申请人对执行复议裁定认定的基本事实和审查程序无异议，但认为适用法律有错误或执行复议裁定经高级人民法院审判委员会讨论决定的两种情形下，才能向最高人民法院申请监督。
在此基础上，申请人如果想向最高人民法院申请监督，需要在执行监督申请书中明确声明对原裁定认定的基本事实、适用的审查程序没有异议，同时载明案件所涉法律适用问题的争议焦点、论证裁定适用法律存在错误的理由和依据。
如监督申请书不符合上述规定，且在最高院指导和释明后十日内未予补正，案件将按撤回监督申请处理。
此外,申请最高院受理的执行监督案件，还需要满足“具有普遍法律适用指导意义”或“最高人民法院/不同高级人民法院之间近三年裁判生效的同类案件存在重大法律适用分歧至今尚未解决”的条件，未来申请人及其代理律师如果想申请最高院受理执行监督案件，就必须在法律适用争议论理、类案检索上多下功夫。
最后，法律适用错误与“事实不清、程序违法、遗漏异议请求”是否存在前提或者因果关系，本案是否涉及地方保护等外部干预，也是决定最高院是否受理的审查重点。
只有满足上述三类条件，最高院才会受理监督申请。
法律规范体系的完善不是一蹴而就的，就让我们在未来的实践中继续探寻真理吧。
责任编辑：刘晓丽
